Arxiu del blog

dijous, 1 de novembre de 2012

HC 643 Les implicacions en política exterior de i per a una Escòcia separada

Graham Avery, membre senior del St.Antony’s College de la Universitat d’Oxford, assessor sènior de l’European Policy Centre de Brussel·les i Director General Honorari de la Comissió Europea

1. L’objecte d’aquesta nota és clarificar el procediment a través del qual, després im referèndum en el qual el poble escocès voti en favor de la independència, Escòcia podria esdevenir membre de la Unió Europea. Encara que l’informe discuteix altres qüestions més amples, com ara els termes en els quals Escòcia en seria membre o l’actitud dels membres de la Unió i les seves institucions, l’informe es centra en la qüestió de quin seria el procediment d’adhesió d’Escòcia.

2. En el debat sobre la independència escocesa és natural que els qui s’oposen tendeixin a exgagerar les dificultats de ser-ne membre mentre que els favorables tendeixen a minimitzar aquestes dificultats. Aquesta nota vol enllestir el tema de la manera més objectiva possible. En resum argumenta que:
-Els arranjaments per a que Escòcia sigui part de la Unió haurien de posar-se en marxa de forma simultània a la independència
-Els cinc milions d’escocesos han estat membres de la Unió durant més de 40 anys i han adquirit drets com a ciutadans europeus
-Per raons pràctiques i polítiques no se’ls pot demanar abandonar la Unió i demanar després la readmissió
-Les negociacions sobre els detalls de la participació escocesa en la Unió haurien de fer-se en el període entre el referèndum i la data de la independència
-La Unió hauria d’adoptar un procediment simplificat per a les negociacions i no el procediment tradicional seguit quan hi ha l’adhesió de països que no en són membres.

3. L’autor és membre sènior del St. Antony College, Oxford, Asessor sènior de l’European Policy Centre de Brussel·les i Director General Honorari de la Comissió Europea. Ha treballat durant quaranta anys tant per al Ministeri Britànic d’Afers Exteriors com per a la Comissió Europea i ha pres part en diverses negociacions per a l’amplicació de la Unió.

4. La Unió Europea no té cap precedent al qual acudir en el cas de la independència d’Escòcia. Els següents casos són rellevants però és difícil considerar-los com a precedents:
-Grenlàndia es va incorporar a la Unió Europea en 1973 com a part de Dinamarca. Després va obtenir l’autonomia i va votar abandonar la UE. Això va obligar a una decisió de la Unió, en 1989, apartant Grenlàndia del territori de la Unió i del seu entramat legal.
-El març de 1990 la República Democràtica Alemanya va triar un nou govern dedicat a la reunificació; a l’octubre de 1990, quan es va unir a la República Federal, els seus 16 milions d’habitants van esdevenir membres de la Unió.
-Com a resultat del ‘divorci de vellut’ de Txecoslovàquia, la república Txeca i Eslovàquia van demanar ser membres de la Unió Europea. Eslovàquia en 1995 i la república Txeca el 1996. Tots dos van ser membres de la Unió el 2004.

5. La reunificació alemanya d’alguna manera és el contrari de la independència d’Escòcia: va ser una ampliació sense adhesió mentre que la independència d’Escòcia serà una adhesió sense ampliació. Tanmateix el cas alemany és pertinent en el cas escocès pel que fa al procediment. Sota la pressió del dia en que estava fixada la reunificació la Unió Europea va adoptar un procediment simplificat de negociació en virtut del qual la Comissió va explorar amb Bonn i Berlin els canvis necessaris en la legislació europea, i les seves propostes van ser aprovades de forma ràpida pel Consell de Ministres i el Parlament Europeu. No va caldre una conferència intergovernamental de la Unió perquè no es van modificar els tractats.

6. Tanmateix en el cas d’Escòcia seria necessària una modificació dels tractats de la Unió, ni que sigui per a definir la participació escocesa en les institucions de la Unió (nombre de membres del Parlament Europeu, nombre de vots al Consell de Ministres...)

7. En aquest punt hem de considerar el moment i el procediment per aquests canvis. La pertanyença d’Escòcia a la Unió Europea podria iniciar-se simultàniament amb la independència.  Per raons pràctiques i polítiques la idea de què Escòcia abandoni la Unió i després demani de nou l’entrada no és factible. Des del punt de vista pràctic això reclamaria arranjaments temporals complicats per a una nova relació entre la Unió (on s’inclou la resta del Regne Unit) i Escòcia, incloent-hi la possibilitat de controls de frontera amb Anglaterra. Ni la Unió Europea (incloent-hi la resta del Regne Unit) no Escòcia no tindrien interès en crear una anormalitat com aquesta.

8. Des del punt de vista polític Escòcia ha format part de la Unió Europea des de fa quranta anys; i els escocesos han adquirit drets de ciutadania europea. Si volguessin seguir dins la Unió és molt difícil pensar que se’ls demanès marxar i després demanar l’entrada de la mateixa manera que ho haurien de fer els ciutadans d’un país que no n’és membre, com ara Turquia. Això es pot explicar amb un altre exemple: si Valònia i Flandes es posaren d’acord per a trencar Bèlgica seria inconcebible que que altres membres de la Unió exigissin a onze milions de persones abandonar la Unió i després tornar a demanar l’entrada.

9. Hi hauria negociacions sobre la forma d’adhesió escocesa en el període entre el referèndum i la data oficial de la independència. No sabem ara mateix com de llarg hauria de ser aquest període i hauria d’haver-hi negociacions difícils entre Edimburg i Londres, però podem pensar que no caldria més de dos anys de negociacions.

10. Les parts que haurien de negociar l’adhesió d’Escòcia a la Unió Europea serien els estats membres (28 estats, després de l’adhesió de Croàcia el 2013) i el govern escocès (tal i com s’hagi constituït d’acord amb els arranjament previs a la independència). Cal fer notar que en aquesta tesitura el govern d’Escòcia -encara no un país independent- de fet no podria demanar l’adhesió a la Unió Europea, d’acord amb l’article 49 del Tractat. Però sí que podria indicar la voluntat d’Escòcia de mantenir-se dins la Unió i això podria permetre negociacions, en un marc adeqüat, per a preparar la modificació necessària dels Tractats. Les propostes podrien ser sotmeses per a l’aprovació de les institucions europees, dels parlaments dels 28 estats membres i d’Escòcia i podrien estar llestes per al dia de la independència d’Escòcia.

11. Com en el cas de la reunificació alemanya la Unió Europea adoptaria un procediment simplificat en funció del qual es demanaria a la Comissió de portar a termes converses exploratòries amb Edimburg, Londres i altres capitals i presentar després propostes. Encara que una conferència intergovernamental seria necessària aquesta no seria de l’estil de les conferències necessàries per a aprovar l’adhesió de països no membres de la Unió. Un procediment prolongat com el que cal quan un país que no és membre de la Unió s’adhereix no caldria en aquest cas jamb el repàs detallat dels 35 capítols de l’acquis Unió Europea. No caldria perquè Escòcia ja ha adoptat les polítiques i la legislació europea durant 40 anys.

12. Tornem a la qüestió dels canvis necessaris en la legislació europea per tal que Escòcia en formi part. Cal distingir aquí entre canvis en els Tractats (legislació primària) i canvis en les regulacions, directives, decisions, etcètera (legislació secundària). Els canvis en els tractats per raons institucionals no serien problemàtics: seria fàcil calcular-los per referència als estats membres d’una dimensió comparable (Dinamarca, Finlàndia i Eslovàquia tenen poblacions de 5-6 milions). El nombre de vots en el Consell per a la resta del Regne Units no caldria que fos modificat (car amb 60 milions encara seria comparable al de França i Itàlia)  tot i que el nombre de diputats del Parlament Europeu sí que hauria de ser reduït, per respectar el límit de membres de la cambra.

13. En les negociacions d’adhesió amb països no membres encara la Unió Europea sempre ha resistit canvis o condicions sobre els Tractats bàsics. Ara mateix no sabem què demanaran els representants escocesos en relació a l’euro o l’Àrea Schengen de lliure moviment de persones. Però sense entrar a discutir les implicacions per a Escòcia d’aquests polítiques sí que cal fer notar que encara que tots els nous estats són obligats a acceptar-les no esdevenen membres de l’eurozona o de Schengen de forma immediata quan s’adhereixen i no se’ls permet fer-ho. Unir-se a l’euro o a Schengen depèn d’una sèrie de criteris que s’examinen els anys després de l’adhesió.

14. Tornem a la legislació secundària. Encara que un nombre important d’adaptacions tècniques seria necessari per a què Escòcia adaptés la llei europea la immensa majoria d’aquestes adptacions no serien cap problema perquè estarien basades en la situació que ara ja existeix.  Pel que fa a les polítiques i la legislació europea els ciutadans escocesos poden esperar de forma legítima que es mantindrà l’status quo pel que fa a les condicions econòmiques i socials. No caldria, per exemple, renegociar l’aplicació a Escòcia de polítiques europees sobre medi, transport, agricultura, etcètera: seria prou transposar mitatis mutandis la situació que ja hi ha a Escòcia dins el Regne Unit. Tenint en compte que la resta del Regne Unit podria quedar afectat el procés requeria discussions i clarificacions amb Londres però interessaria poc als altres estats membres que podrien quedar satisfets sobre la base dels reports i propostes que la Comissió podria fer pel que fa a les qüestions de la legislació secundària.

15. De nou caldrà veure si el representants escocesos demanen canvis de les normes europees i les seves polítiques, per exemple sobre pesca o participació en el pressupost de la Unió. En general podem esperar que aquestes qüestions serien resoltes a través d’una ampliació mutatis mutandis dels acords que ara té el Regne Unit, fons els moment en que una revisió important de les regles es portés a efecte. Per exemple la renegociació de les qüotes de pesca o del procediment pressupostari multi anual. Aquesta solució, de fet, seria interessant per a Escòcia perquè podria esperar obtenir un acord millor quan ja sigui membre de la Unió, amb veu i vot, que no en el període anterior a la independència. Tanmateix l’adaptació de la participació britànica en el pressupost demanarà negociacions difícils entre Edimburg i Londres, i també amb Brusse·les.

24 setembre 2012

Font: Parliament United Kingdom