Graham Avery, membre senior del St.Antony’s College de la Universitat
d’Oxford, assessor sènior de l’European Policy Centre de Brussel·les i
Director General Honorari de la Comissió Europea
1. L’objecte d’aquesta nota és clarificar el procediment a través del
qual, després im referèndum en el qual el poble escocès voti en favor
de la independència, Escòcia podria esdevenir membre de la Unió Europea.
Encara que l’informe discuteix altres qüestions més amples, com ara els
termes en els quals Escòcia en seria membre o l’actitud dels membres de
la Unió i les seves institucions, l’informe es centra en la qüestió de
quin seria el procediment d’adhesió d’Escòcia.
2. En el debat sobre la independència escocesa és natural que els qui
s’oposen tendeixin a exgagerar les dificultats de ser-ne membre mentre
que els favorables tendeixen a minimitzar aquestes dificultats. Aquesta
nota vol enllestir el tema de la manera més objectiva possible. En resum
argumenta que:
-Els arranjaments per a que Escòcia sigui part de la Unió haurien de posar-se en marxa de forma simultània a la independència
-Els cinc milions d’escocesos han estat membres de la Unió durant més de 40 anys i han adquirit drets com a ciutadans europeus
-Per raons pràctiques i polítiques no se’ls pot demanar abandonar la Unió i demanar després la readmissió
-Les negociacions sobre els detalls de la participació escocesa en la
Unió haurien de fer-se en el període entre el referèndum i la data de
la independència
-La Unió hauria d’adoptar un procediment simplificat per a les
negociacions i no el procediment tradicional seguit quan hi ha l’adhesió
de països que no en són membres.
3. L’autor és membre sènior del St. Antony College, Oxford, Asessor
sènior de l’European Policy Centre de Brussel·les i Director General
Honorari de la Comissió Europea. Ha treballat durant quaranta anys tant
per al Ministeri Britànic d’Afers Exteriors com per a la Comissió
Europea i ha pres part en diverses negociacions per a l’amplicació de la
Unió.
4. La Unió Europea no té cap precedent al qual acudir en el cas de la
independència d’Escòcia. Els següents casos són rellevants però és
difícil considerar-los com a precedents:
-Grenlàndia es va incorporar a la Unió Europea en 1973 com a part de
Dinamarca. Després va obtenir l’autonomia i va votar abandonar la UE.
Això va obligar a una decisió de la Unió, en 1989, apartant Grenlàndia
del territori de la Unió i del seu entramat legal.
-El març de 1990 la República Democràtica Alemanya va triar un nou
govern dedicat a la reunificació; a l’octubre de 1990, quan es va unir a
la República Federal, els seus 16 milions d’habitants van esdevenir
membres de la Unió.
-Com a resultat del ‘divorci de vellut’ de Txecoslovàquia, la
república Txeca i Eslovàquia van demanar ser membres de la Unió Europea.
Eslovàquia en 1995 i la república Txeca el 1996. Tots dos van ser
membres de la Unió el 2004.
5. La reunificació alemanya d’alguna manera és el contrari de la
independència d’Escòcia: va ser una ampliació sense adhesió mentre que
la independència d’Escòcia serà una adhesió sense ampliació.
Tanmateix el cas alemany és pertinent en el cas escocès pel que fa al
procediment. Sota la pressió del dia en que estava fixada la
reunificació la Unió Europea va adoptar un procediment simplificat de
negociació en virtut del qual la Comissió va explorar amb Bonn i Berlin
els canvis necessaris en la legislació europea, i les seves propostes
van ser aprovades de forma ràpida pel Consell de Ministres i el
Parlament Europeu. No va caldre una conferència intergovernamental de la
Unió perquè no es van modificar els tractats.
6. Tanmateix en el cas d’Escòcia seria necessària una modificació
dels tractats de la Unió, ni que sigui per a definir la participació
escocesa en les institucions de la Unió (nombre de membres del Parlament Europeu, nombre de vots al Consell de Ministres...)
7. En aquest punt hem de considerar el moment i el procediment per
aquests canvis. La pertanyença d’Escòcia a la Unió Europea podria
iniciar-se simultàniament amb la independència. Per raons pràctiques i polítiques la idea de què Escòcia abandoni la Unió i després demani de nou l’entrada no és factible.
Des del punt de vista pràctic això reclamaria arranjaments temporals
complicats per a una nova relació entre la Unió (on s’inclou la resta
del Regne Unit) i Escòcia, incloent-hi la possibilitat de controls de
frontera amb Anglaterra. Ni la Unió Europea (incloent-hi la resta del
Regne Unit) no Escòcia no tindrien interès en crear una anormalitat com
aquesta.
8. Des del punt de vista polític Escòcia ha format part de la
Unió Europea des de fa quranta anys; i els escocesos han adquirit drets
de ciutadania europea. Si volguessin seguir dins la Unió és molt difícil
pensar que se’ls demanès marxar i després demanar l’entrada de la
mateixa manera que ho haurien de fer els ciutadans d’un país que no n’és
membre, com ara Turquia. Això es pot explicar amb un altre
exemple: si Valònia i Flandes es posaren d’acord per a trencar Bèlgica
seria inconcebible que que altres membres de la Unió exigissin a onze
milions de persones abandonar la Unió i després tornar a demanar
l’entrada.
9. Hi hauria negociacions sobre la forma d’adhesió escocesa en el
període entre el referèndum i la data oficial de la independència. No
sabem ara mateix com de llarg hauria de ser aquest període i hauria
d’haver-hi negociacions difícils entre Edimburg i Londres, però podem
pensar que no caldria més de dos anys de negociacions.
10. Les parts que haurien de negociar l’adhesió d’Escòcia a la Unió
Europea serien els estats membres (28 estats, després de l’adhesió de
Croàcia el 2013) i el govern escocès (tal i com s’hagi constituït
d’acord amb els arranjament previs a la independència). Cal fer notar
que en aquesta tesitura el govern d’Escòcia -encara no un país
independent- de fet no podria demanar l’adhesió a la Unió Europea,
d’acord amb l’article 49 del Tractat. Però sí que podria indicar la
voluntat d’Escòcia de mantenir-se dins la Unió i això podria permetre
negociacions, en un marc adeqüat, per a preparar la modificació
necessària dels Tractats. Les propostes podrien ser sotmeses per a
l’aprovació de les institucions europees, dels parlaments dels 28 estats
membres i d’Escòcia i podrien estar llestes per al dia de la
independència d’Escòcia.
11. Com en el cas de la reunificació alemanya la Unió Europea
adoptaria un procediment simplificat en funció del qual es demanaria a
la Comissió de portar a termes converses exploratòries amb Edimburg,
Londres i altres capitals i presentar després propostes. Encara que
una conferència intergovernamental seria necessària aquesta no seria de
l’estil de les conferències necessàries per a aprovar l’adhesió de
països no membres de la Unió. Un procediment prolongat com el que cal
quan un país que no és membre de la Unió s’adhereix no caldria en aquest
cas jamb el repàs detallat dels 35 capítols de l’acquis Unió Europea.
No caldria perquè Escòcia ja ha adoptat les polítiques i la legislació
europea durant 40 anys.
12. Tornem a la qüestió dels canvis necessaris en la legislació
europea per tal que Escòcia en formi part. Cal distingir aquí entre
canvis en els Tractats (legislació primària) i canvis en les
regulacions, directives, decisions, etcètera (legislació secundària).
Els canvis en els tractats per raons institucionals no serien
problemàtics: seria fàcil calcular-los per referència als estats membres
d’una dimensió comparable (Dinamarca, Finlàndia i Eslovàquia tenen
poblacions de 5-6 milions). El nombre de vots en el Consell per a la
resta del Regne Units no caldria que fos modificat (car amb 60 milions
encara seria comparable al de França i Itàlia) tot i que el nombre de
diputats del Parlament Europeu sí que hauria de ser reduït, per
respectar el límit de membres de la cambra.
13. En les negociacions d’adhesió amb països no membres encara la
Unió Europea sempre ha resistit canvis o condicions sobre els Tractats
bàsics. Ara mateix no sabem què demanaran els representants escocesos en
relació a l’euro o l’Àrea Schengen de lliure moviment de persones. Però
sense entrar a discutir les implicacions per a Escòcia d’aquests
polítiques sí que cal fer notar que encara que tots els nous estats són
obligats a acceptar-les no esdevenen membres de l’eurozona o de Schengen
de forma immediata quan s’adhereixen i no se’ls permet fer-ho. Unir-se a
l’euro o a Schengen depèn d’una sèrie de criteris que s’examinen els
anys després de l’adhesió.
14. Tornem a la legislació secundària. Encara que un nombre important
d’adaptacions tècniques seria necessari per a què Escòcia adaptés la
llei europea la immensa majoria d’aquestes adptacions no serien cap
problema perquè estarien basades en la situació que ara ja existeix.
Pel que fa a les polítiques i la legislació europea els ciutadans
escocesos poden esperar de forma legítima que es mantindrà l’status quo
pel que fa a les condicions econòmiques i socials. No caldria, per
exemple, renegociar l’aplicació a Escòcia de polítiques europees sobre
medi, transport, agricultura, etcètera: seria prou transposar mitatis
mutandis la situació que ja hi ha a Escòcia dins el Regne Unit. Tenint
en compte que la resta del Regne Unit podria quedar afectat el procés
requeria discussions i clarificacions amb Londres però interessaria poc
als altres estats membres que podrien quedar satisfets sobre la base
dels reports i propostes que la Comissió podria fer pel que fa a les
qüestions de la legislació secundària.
15. De nou caldrà veure si el representants escocesos demanen canvis
de les normes europees i les seves polítiques, per exemple sobre pesca o
participació en el pressupost de la Unió. En general podem esperar que
aquestes qüestions serien resoltes a través d’una ampliació mutatis
mutandis dels acords que ara té el Regne Unit, fons els moment en que
una revisió important de les regles es portés a efecte. Per exemple la
renegociació de les qüotes de pesca o del procediment pressupostari
multi anual. Aquesta solució, de fet, seria interessant per a Escòcia
perquè podria esperar obtenir un acord millor quan ja sigui membre de la
Unió, amb veu i vot, que no en el període anterior a la independència.
Tanmateix l’adaptació de la participació britànica en el pressupost
demanarà negociacions difícils entre Edimburg i Londres, i també amb
Brusse·les.
24 setembre 2012
Font: Parliament United Kingdom